Der Präsident des Fraunhofer Institut für Gesellschaftsforschung Wolfgang Streeck analysiert, dass die „Auflösung der Spannung zwischen Kapitalismus und Demokratie sowie die Etablierung eines dauerhaften Primats des Marktes über die Politik“ in erster Linie durch inkrementelle ‚Reformen‘ der politisch-ökonomischen Institutionen betrieben werden“. Diese Prozesse werden allseits als Bedrohung wahrgenommen. So kommentiert Andrian Kreye die aktuelle Lage in der Süddeutschen: „2013 geht es darum, die Vergangenheit zu bewahren…In Europa und Amerika ist das ein Kampf um die Errungenschaften des 20. Jahrhunderts.“ (SZ, 10.06., S.4).

Im Visier solcher die demokratischen Errungenschaften zerstörenden Prozesse ist zum einen der kulturelle Sektor (vgl. den Beitrag zum Handelsabkommen Tafta in dieser Ausgabe). Zum anderen und weitgehend im Verborgenen der Bereich, der bislang einen öffentlichen Auftrag des Gemeinwesens, die Garantie des Rechtswesens, der Gesundheit, der Bildung und der Religion zu erfüllen hatte. In dem genau diese jeweilige Aufgabenerfüllung im Vordergrund stand und ökonomische Fragen sekundär bleiben. In dem die professionelle Erfüllung der Aufgabenstellung dem Interesse des Gemeinwesens somit eng verbunden ist. In dem also die Identität der Professionen wenigstens mittelbar verbunden ist mit der demokratischen Grundordnung.

Mit den Institutionen sind also auch deren Protagonisten, die Professionen, im Visier der Reformer. Und mit dem Transformationsprozess geht ein Wertewandel einher, der das Berufsbildes der traditionellen Profession selbst erschüttert. Es trifft das Berufsethos des durch sein/ihr Wirken für die gedeihliche Entwicklung der Gesellschaft tätigen und sich in seinem je sehr unterschiedlich gearteten Zuständigkeitsbereich verantwortlich und professionell Tätigen. Es trifft das Berufsethos einer Personengruppe, die bislang gegenüber den weit vorgedrungenen Spielarten offener oder verdeckter Korruption vergleichsweise unanfällig waren und die gerade dadurch volkswirtschaftlich und gesellschaftlich einen kaum zu unterschätzenden Nutzen erzeugt.

Nicht allein deshalb wächst der Unmut der Professionen gegenüber dem Wandel des Berufsfeldes durch ‚Reformen‘. Und es ist weniger die gesellschaftliche Anerkennung, die den Professionen versagt wird. Zwar beklagen sich alle Professionen, dass sie bzw. ihre Arbeit von der Seite der jeweiligen Leitung her diskreditiert wird, so unisono Richter, die Ärzte, Lehrer und Pfarrer. Unbeschadet dessen bleibt die gesellschaftliche Anerkennung etwa von Ärzten und Pfarrern (wir differenzieren an dieser Stelle mangels Information nicht nach evangelisch und katholisch) oder etwa der Justiz als Institution ungebrochen. Das Ergebnis der Arbeit der Professionen genießt also hohe Anerkennung. Jedes Wirtschaftsunternehmen würde mit solchen Pfunden seiner Mitarbeiter wuchern. Nicht aber die politischen und kirchlichen Leitungsorgane. Kann man sich deren Schelte erklären? Ist etwas schief gegangen in der Kommunikation?

Hochschulfreiheitsgesetz, Selbständige Schule (Hessen), Selbstverwaltete Justiz, ‚Kirche der Freiheit‘, Reformen – klingt das nicht alles gut? Zu schön, um wahr zu sein? Fühlt man sich in die 90iger Jahre versetzt, wo dem Volk unter dem Versprechen verbesserten Services die Post privatisiert wurde – und man anschließend in langen Warteschlangen auf seine „Abfertigung“ warten musste und heute mehr denn je warten muss. Worum geht es bei den hochtrabenden Versprechen? Wolfgang Huber, der frühere Ratsvorsitzende der EKD, benennt als Grund der Wahl des „Begriffs Kirche der Freiheit“  für den kirchlichen Reformprozess auf einer internen Tagung:

„Unter den drei Leitbegriffen der neuzeitlichen Revolutionen – Freiheit, Gleichheit, Brüderlichkeit – ist vor allem die Freiheit zu einem Schlüsselwort für das Selbstverständnis des modernen Menschen geworden. Seine Berufung zum aufrechten Gang, die ihm anvertraute Fähigkeit, Subjekt des eigenen Handelns, ja der eigenen Lebensgeschichte zu sein, der ihm zugetraute Mut, sich des eigenen Verstandes zu bedienen, die Erfahrung mit sich selbst in der Erschließung der Welt: all das gibt dem Begriff der Freiheit einen unvergleichlichen Klang. Er ist voller Verheißungen…“.

Der unvergleichliche Klang… Verheißungsvolle Worte. In der Kirche – und anderswo. So beim Hochschulfreiheitsgesetz: „Der Begriff „Freiheit“ nimmt eine zentrale Rolle bei der Umwälzung des Hochschulwesens ein. Das Pathos der Freiheit ist geradezu das wichtigste Lockmittel für die Betroffenen.“, so Wolfgang Lieb, Staatssekretär a.D. . Verheißungsvolle Worte dienen also als Etiketten, hinter denen sich alles Mögliche verbergen kann. Und zu oft fühlt sich der Zeitgenosse und mehr noch der Professionelle von solchen Etiketten getäuscht und verschaukelt. Man hatte den Worten vertraut… oder vertrauen noch immer…

Doch es entstand Unmut, nicht allein wegen der durch Versprechungen geweckte Erwartungen. Sondern mehr noch durch das, was an konkreten Reformmaßnahmen folgte.

Bei den an Institutionen gebundenen Professionen wollen wir im Folgenden den Themenkreisen

1. unternehmerisches Organisationsmodell und seine Risiken

2. Fachkontrolle und

3. Entmachtung der Profession

unser Augenmerk richten. (Die Themen 2 und 3 werden in der kommenden Ausgabe behandelt.)

 

Wir beginnen in dieser Ausgabe mit dem Thema Unternehmerisches Organisationsmodell und seine Risiken am Beispiel der Universitätsstruktur gemäß dem „Hochschulfreiheitsgesetz“ (sic!) in NRW und dem Reformvorhaben „Selbstverwaltete Justiz“.

Unternehmerisches Organisationsmodell: Die Darstellung in der Grafik ist bewusst sehr abstrakt gehalten. Wer die Grafik ‚Generalmodell in seiner Grundstruktur‚ transparent liest und versteht, entdeckt darin das Grundmodell nicht nur bei Reformprozessen in der Hochschule, sondern auch der Kirche (hier: neues Steuerungsmodell der sog. Mittleren Ebene Dekanat, Kirchenkreis; vgl. Hess. Pfarrblatt 03/2013) und mit gewissen Modifikationen auch in neuen Reformvorhaben einer sog. selbstverwalteten Justiz und der unter dem Stichwort „Kommunaler Schullandschaften“ betriebener organisatorischer Veränderungsprozesse des Bildungswesens. Kurz: es gibt ein Generalmodell zur Organisationsreform der Institutionen  der Verselbständigung der Einrichtungen/Rechtsträger nach dem klassischen Muster und Instrumentarien des Wirtschaftsbetriebs. Immerhin mit geringfügigen Anpassungen an die individuelle Besonderheit der Institutionen. So wird für die Justiz eine Besetzung des Aufsichtsrates durch Laien nicht erwogen. Unberücksichtigt bleibt aber bspw., dass sich die Kirche als Körperschaft öffentlichen Rechts aus freiwilligen Kirchensteuerbeiträgen finanziert. Sie kann also anders als der Staat in dem Bereich der staatlichen Institutionen nicht auf die Zwangsmitgliedschaft und gesetzliche Zwangsverpflichtung setzen. Kirche braucht also den Konsens mit und die Rückbindung zu den Mitgliedern. Zu solchen weitergehenden, aber essentiellen Modelldifferenzierungen sind die Reformer aber offensichtlich nicht in der Lage. Das alles nährt den Verdacht, dass aufgrund der Verschiedenartigkeit der Institutionen dieser Generalansatz schwerlich die spezifischen Problem- und Aufgabenstellungen aller unterschiedlichen Institutionen berücksichtigen kann. Und schürt den Verdacht, dass solche korrekturbedürftigen Ausgangsprobleme der Institutionen mit solchen Generalmodellen eher noch verstärkt werden könnten. In der Kirche jedenfalls hat die Einführung teilweise heftige Konflikte ausgelöst. Wir verweisen hier nur auf die Beiträge von Pfr. Alberti aus der EkiR und RA Hoffmann aus der EKBO im Dt. Pfarrerblatt. Unsere Vermutung könnte dadurch bestätigt sein.

Konstruktionsfehler des Modells. Die bis dato demokratisch bottom-up aufgebauten Organisationsstrukturen werden in den Reformen durch eine top-down-Struktur ersetzt. Die Spitze bildet ein Hochschulrat ausgestattet mit den entsprechenden Aufsichtsratsfunktionen. Dieser ist zur Hälfte aus Laien besetzt. Und der Vorsitzende muss zwingend Laie sein:

„An Stelle des Ministeriums oder des Parlaments als rahmensetzende Organe wurde der „unternehmerischen“ Hochschule, wie bei einem in Form einer Aktiengesellschaft konstituierten Wirtschaftsunternehmen, eine Art Aufsichtsrat dem Management der Hochschule als (so wörtlich) „Fachaufsicht“ vorgesetzt…

Die Hochschulratsmitglieder entscheiden über das Geld der Steuerzahler nach ihren ganz persönlichen oder ihren politischen oder ökonomischen Interessen. Vgl. den auch im folgenden zitierten Artikel von Staatssekretär a. D. Wolfgang Lieb.

Die Geschäftsführung liegt beim Vorstand/Präsidium. In der Regel ein Mitglied des Lehrkörpers. Der Staat möchte sich aus der unternehmerischen Hochschule weitgehend zurückziehen. Für die Kirche als Körperschaft gilt dies analog. Seine Aufgabe sieht der Staat in der Bereitstellung von Steuermitteln – zusätzlich zu zu aquirierenden Fremdmitteln aus der Wirtschaft. Die bisherige Gesamtverantwortung für die Rahmenbedingungen guter Arbeit der Institution wird vollständig bzw. weitgehend auf die Einrichtung (Universität/Mittlere Ebene) delegiert. 

In der Reformrhetorik werden als  Ziele der Reformen bekanntlich die Steigerung von Wirksamkeit, Professionalität etc.  benannt. Wie dürfte es damit bei einer derartigen Struktur bestellt sein? Mit welcher Kompetenz sollen bspw. Laien eine Hochschule leiten? Die Investitionen planen? Generell strategische Planungen entwickeln? Eine selbstkritische Stimme, der ehemalige Staatsekretär Lieb NRW, fragt:

„Der Hochschulrat hat die „Fachaufsicht“ über die Hochschule! Laut § 21 HFG konzentrieren sich die wichtigsten Machtkompetenzen einer Hochschule im Hochschulrat:

Ich bin selbst Mitglied in einem Hochschulrat einer Hochschule und habe so seit 6 Jahren Erfahrungen mit einem solchen „Aufsichtsrat“ sammeln können:

Mit vielen anderen Hochschulratsmitgliedern, mit denen ich gesprochen habe, bin ich zur festen Überzeugung gelangt: Ein ehrenamtlicher Hochschulrat ist mit den ihm per Gesetz übertragenen Kompetenzen schlicht überfordert.
Die jeweiligen Entscheidungen leiten sich allenfalls aus dem jeweils persönlichen Vorurteil oder Interessensbezug ab oder: man folgt lieber gleich dem Vorschlag des Präsidenten.“ Artikel von W. Lieb

Es bestehen – so auch das Bundesverwaltungsgericht im Hinblick auf das niedersächsische Modell einer Stiftungshochschule – „durchgreifende Zweifel“, ob diese Aufsichtsräte die ihnen vom Gesetz übertragenen Kompetenzen fachlich und sachlich ausfüllen können. Lesen Sie mehr.

Ähnlich wird die Problematik von Laien mit Aufsichtsratsfunktion auch in der Kirche beurteilt. Denn dort soll die mittlere Ebene zu einer entsprechenden unternehmerischen Organisationseinheit werden. So schreibt Pfarrer Alberti, Wuppertal, in einem Artikel im Deutschen Pfarrerblatt:

„Wer den ehrenamtlichen Presbyterien und Mitarbeitern in den Gemeinden Kompetenzen wegnehmen will (wie u.a. bei der Übertragung von Personalplanung und Personalverantwortung auf den Kirchenkreis), überträgt auf die dort tätigen ehrenamtlichen (und hauptamtlichen) Mitglieder der Kreissynodalvorstände weitaus mehr Entscheidungen, als sie selbst überblicken und angemessen entscheiden können. Superintendenten, Assessoren und die ehrenamtlichen Kreissynodalmitglieder müssen mit dieser Entscheidungsfülle völlig überfordert sein. Folglich sind sie weitgehend auf die Vorarbeiten und Vorlagen der Verwaltung angewiesen. Wenn Verwaltung aber für den Kreissynodalvorstand und die Superintendenten alles bearbeitet und vorbereitet, wird Verwaltung zum letztlich entscheidenden Gremium.“

Auch die versicherungsrechtliche Frage ist ungeklärt. Denn bei einer solchen laiendominierten Zusammensetzung sind ja – vorsichtig gesprochen – Fehlentscheidungen nicht ausgeschlossen. Wer haftet in diesem Falle? Es wird zugegeben, dass die Haftung der Mitglieder ungeklärt ist. „Die Ehrenamtlichkeit konfligiere mit den zumeist weitreichenden Kompetenzen der Hochschulräte, deshalb sollten diese für einen „individuellen Versicherungsschutz“, etwa einer „Directors and Officers Versicherung“, wie das für das Management von Unternehmen üblich ist, Sorge tragen und die Hochschulen sollen die entsprechenden Versicherungsbeiträge übernehmen“.

Aus dem o.g. Artikel von W. Lieb.

Neben grundsätzlicher rechtlicher Bedenken muss ergänzend die Frage erlaubt sein, inwieweit die hauptamtlichen durch die Ehrenamtlichen in ihrer Tätigkeit entlastet werden. Denn solche Unterstützung ist ja das traditionelle Argument für Ehrenamtlichkeit. Bei realistischer Betrachtung muss aber feststellen, dass Ehrenamtlichkeit immer Kräfte und Ressourcen der Hauptamtlichen bindet. Und damit also nach außen gerichtete Leistung bei Hauptamtlichen wieder verloren geht. Im ungünstigen Fall ist die addierte gesamte „Wirkungsbilanz“ dann sogar negativ. Folglich wird in einem professionell arbeitenden System immer die Frage zu stellen sein, an welchen Stellen Ehrenamtliche so eingesetzt werden können, dass sie die Gesamtwirksamkeit des „Betriebs“ wirklich steigern. Beispiele in der Wirtschaft für den Einsatz von Ehrenamtlichen, sprich Praktikanten,  im Aufsichtsrat wie im Hochschulfreiheitsgesetz sind bislang nicht bekannt… Man darf vermuten: aus gutem Grund! Ein lesenswertes Beispiel einer negativen Wirkungsbilanz schildert ein betroffener, ein ehemaliger Richter aus Frankfurt, bezüglich der Ehrenamtlichkeit im Gericht – dem Einsatz von Schöffen.

Zur Frage der Verfassungskonformität des unternehmerischen Institutionenmodells

Schon beim Hochschulfreiheitsgesetz entzündet sich die Frage der Verfassungskonformität. In einer Dissertation kommt der Verfasser Thomas Horst zum „Ergebnis, dass nach Art. 5 Abs. 3 GG der Gesetzgeber in allen wissenschaftsrelevanten Angelegenheiten verpflichtet ist, einen hinreichenden Einfluss der Träger der Wissenschaftsfreiheit zu garantieren und dass die im Hochschulgesetz NRW eingeräumte Möglichkeit der Überstimmung des Senats durch den Hochschulrat als verfassungswidrig zu beurteilen ist.“, so W. Lieb in seiner Darstellung.

Auch seitens des Richterbundes wird in einer Stellungnahme zum Reformvorstoß der Gerichte die Verfassungskonformität der Vorlage bestritten. Der Richterbund legt dar:

„Die Aufnahme der Selbstverwaltung ins Grundgesetz ist grundsätzlich zu begrüßen. Jedoch muss auch eine selbstverwaltete Justiz das Rechtsstaatsgebot und das Demokratieprinzip beachten. Eine von parlamentarischem Einfluss freie Justizverwaltung widerspricht dem Kerngehalt des Demokratieprinzips des Grundgesetzes und kann deshalb auch durch Verfassungsänderung nicht vorgesehen werden. Dem wird eine Lösung nicht gerecht, die eine Justizverwaltung ausschließlich durch Richter und Staatsanwälte vorsieht. Die richterliche Unabhängigkeit erstreckt sich nicht auf Aufgaben der Justizverwaltung.

Vorgeschlagen wird eine Justizverwaltung ausschließlich durch Richter und Staatsanwälte (Art. 92 Abs. 2 Satz 1 a.E. GG-E). Eine solche autarke Justizverwaltung widerspricht der gegenwärtigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Demokratieprinzip, weil sie keine ausreichende Rückkopplung von Verwaltungsentscheidungen an das Volk als Träger der Staatsgewalt vorsieht….

Auch für die Justizverwaltung gilt, dass nach Art. 20 GG alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht und die Ausübung von Staatsgewalt, wozu auch die Justizverwaltung selbst zählt, der demokratischen Legitimation bedarf. Mit dieser Anforderung ist eine autarke, und damit sich aus sich selbst heraus legitimierende Justiz unvereinbar.“ So der Deutsche Richterbund in seiner Stellungnahme. 

Fazit: die klassischen Institutionen befinden sich in einem Prozess der Umformung. Zentraler Bestandteil ist eine rechtlich weitgehend selbstsändige, nach unternehmenstrukturen transformierte Institution. Die Verheißung der Freiheit hat sich nicht erfüllt: „Die überwiegende Mehrheit der Forschenden und Lehrenden an den Hochschulen und schon gar die Studierenden sind mit der „neuen“ Freiheit verglichen mit ihren früheren Beteiligungs- und Mitwirkungsrechten wesentlich „unfreier“ geworden als unter der früheren – allerdings durchaus nicht optimalen – akademischen Selbstverwaltung.“ (W. Lieb.) Das Modell ist zudem volkswirtschaftlich und für das demokratische Gemeinwesen schädlich.

Dieses selbe Grundmodell soll in den klassischen Institutionen in leicht angepassten Varianten umgesetzt werden. Dies Modell öffnet die Tore für die Einflussnahme, teilweise auch der Dominanz der Ökonomie durch den Einfluss der Laien in den Aufsichtsräten. Insofern ist die Organisationsmodell anfällig für offene oder versteckte Korruption, jedenfalls aber für eine Deprofessionalisierung. Eine Verbesserung der Leistungen der Institution im Sinne der Zielsetzung  des demokratischen Gemeinwesens, also der Verbesserung der Bildung, der Rechtssicherheit, des Gesundheitswesens oder aber der Arbeit der Kirchen, scheint nach alle dem höchst unwahrscheinlich. Zudem ist die Frage der Verfassungskonformität offen.

Friedhelm Schneider